Предмет регулирования и область действия настоящего Федерального закона

1. Настоящий Федеральный закон определяет правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций как юридических лиц, формирования и использования имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления.
2. Настоящий Федеральный закон применяется по отношению ко всем некоммерческим организациям, созданным или создаваемым на территории Российской Федерации, постольку, поскольку иное не установлено настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.

2.1. Настоящий Федеральный закон определяет порядок создания и деятельности на территории Российской Федерации структурных подразделений иностранных некоммерческих неправительственных организаций.
2.2. Положения настоящего Федерального закона, определяющие порядок создания и деятельности на территории Российской

1. В пункте 1 комментируемой статьи определен предмет регулирования комментируемого Закона, т.е. общественные отношения, урегулированные нормами комментируемого Закона, которые
в силу этого становятся правовыми отношениями.
В частности, комментируемый Закон определяет:
правовое положение НКО;
порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации НКО как юридических лиц;
порядок формирования и использования имущества НКО;
права и обязанности учредителей (участников) НКО;
основы управления НКО;
возможные формы поддержки НКО органами государственной власти и органами местного самоуправления.
2. Пункт 2 комментируемой статьи определяет область действия
комментируемого Закона.
По общему правилу Закон применяется по отношению ко всем НКО, созданным или создаваемым на территории Российской Федерации.
В силу оговорки, сделанной непосредственно в п. 2 комментируемой статьи, как комментируемым Законом, так и иными федеральными законами могут быть предусмотрены изъятия из данного правила.
В частности, непосредственно в комментируемой статье: предусмотрено ограничение действия комментируемого Закона в отношении структурных подразделений международных организаций (объединений) на территории Российской Федерации (п. 2.2); из области дейст-вия комментируемого Закона исключены потребительские коопера-тивы (п. 3); ограничено действие комментируемого Закона в отноше-нии религиозных организаций (п. 4), а также органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений (п. 5).
В пункте 3 ст. 6 комментируемого Закона предусмотрено, что осо-бенности правового положения общественных организаций (объединений) определяются иными федеральными законами, нежели комментируемый Закон.
Положения комментируемого Закона, как установлено в п. 4 его ст. 7.1, применяются к государственным корпорациям, если иное не предусмотрено указанной статьей или законом, предусматривающим создание государственной корпорации.
В качестве примера предусмотренных в п. 2 комментируемой ста-тьи изъятий, устанавливаемых иными федеральными законами, нежели комментируемый Закон, следует отметить Федеральный закон от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», который, как отмечено в его преамбуле, в целях широкого распространения и развития благо-творительной деятельности в Российской Федерации устанавливает основы правового регулирования благотворительной деятельности, определяет возможные формы ее поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления, особенности создания и деятельности благотворительных организаций.
2.1. Федеральным законом от 10 января 2006 г. № 18-ФЗ коммен-тируемая статья дополнена пунктом 2.2 комментируемой статьи, рас-ширившим предмет регулирования комментируемого Закона.
Так, комментируемый Закон в новой редакции наряду с регулиро-ванием отношений, указанных в п. 1 комментируемой статьи, определяет порядок создания и деятельности на территории Российской Федерации структурных подразделений иностранных некоммерческих неправительственных организаций (ИНП НКО).
Определение понятия ИНП НКО дано в п.4ст. 2 комментируемого Закона: организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками, созданная за пределами территории Российской Федерации в соответствии с законодательством иностранного государства, учредителями (участниками) которой не являются государственные органы.

Как установлено в п. 5ст. 2 комментируемого Закона, ИНП НКО осуществляет свою деятельность на территории Российской Федерации через свои структурные подразделения — отделения, филиалы и представительства. Отделения ИНП НКО признаются формой НКО и подлежат государственной регистрации в порядке, предусмотренном ст. 13.1 Закона. Филиалы и представительства ИНП НКО приобретают правоспособность на территории Российской Федерации со дня внесения соответствующих сведений в реестр филиалов и пред-ставительств международных организаций и ИНП НКО (см. комментарий к ст. 2 Закона).
2.2. В пункте 2.2 комментируемой статьи (пункт включен в статью также в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2006 г. № 18-ФЗ) предусмотрено, что положения комментируемого Закона, определяющие порядок создания и деятельности на территории Российской Федерации структурных подразделений ИНП НКО, применяются к структурным подразделениям международных организаций (объединений) в части, не противоречащей международным договорам Российской Федерации.
В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы; если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Как отмечено в преамбуле Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»1, международные договоры образуют правовую основу межгосудар-ственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций. Международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств. Там же указано, что международные договоры — это существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства.

Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации», как установлено п. 2 его ст. 2, применяется в отношении международных договоров Российской Федерации (межгосударственных, межправительственных договоров и договоров межведомственного характера) независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров). Указанный Федеральный закон в соответствии с п. 3 его ст. 1 распространяется на международные договоры, в которых Российская Федерация является стороной в качестве государства родолжателя СССР.

Согласно п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно; для осуще-ствления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты.

3. В соответствии с п. 3 ст. 50 части первой ГК РФ одной из форм НКО является потребительский кооператив, которым согласно п. 1 ст. 116 ГК РФ признается добровольное объединение граждан и юридических лиц на основе членства с целью удовлетворения материальных и иных потребностей участников, осуществляемое путем объединения его членами имущественных паевых взносов. Однако, как установлено в п. 3 комментируемой статьи, комментируемый Закон на потребительские кооперативы не распространяется.
Деятельность потребительских кооперативов регулируется нормами ГК РФ, законами о потребительских кооперативах, иными законами и правовыми актами. Среди законодательных актов следует упомянуть Закон РФ от 19 июня 1992 г. № 3085-1 «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации» (название в ред. Федерального закона от 11 июля 1997 г. № 97-ФЗ) 1, Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»2, Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 117-ФЗ «О кредитных потребительских кооперативах граждан»3, ЖК РФ (разд. V «Жилищные и жилищно-строительные кооперативы»), Фе-деральный закон от 30 декабря 2004 г. № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах».
4. В пункте 4 комментируемой статьи установлено, что не распро-страняются на религиозные организации положения комментируемого Закона, регламентирующие создание, реорганизацию и ликвидацию НКО (за исключением порядка использования оставшегося после удовлетворения требований кредиторов имущества ликвидируемой НКО), а также порядок управления НКО. В свою очередь, в п. 4 ст. 6 комментируемого Закона закреплено, что особенности правового положения, создания, реорганизации и ликвидации религиозных организаций, управления религиозными организациями определяются федеральным законом о религиозных объединениях (см. комментарий к ст. 6 Закона).
Согласно положениям п. 3 ст. 50 и п. 1 ст. 117 части первой ГК РФ религиозные организации рассматриваются в одном ряду с общественными. Вместе с тем комментируемый Закон существенно конкретизирует положения ГК РФ, что, по мнению законодателя, в ряде случаев является излишним, а подчас и неправомерным по отношению к религиозным организациям, которым присуши собственные внутренние установления. Право религиозных организаций следовать этим установлениям обеспечивается Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях». Этот специальный Федеральный закон в необходимой степени регулирует вопросы создания, регистрации и ликвидации религиозных организаций с учетом присущей им специфики. Вместе с тем в том, что касается деятельности религиозных организаций, комментируемый Закон никоим образом не подменяет и не заменяет Федеральный закон «О свободе совести и религиозных объединениях», поскольку первый касается исключительно экономических аспектов деятельности, тогда как второй, по существу, не содержит детальных норм, относящихся к данному аспекту. В то же время относящиеся ко всем некоммерческим организациям нормы, содержащиеся в ГК РФ, недостаточно подробны.
В этой связи комментируемый Закон изложен таким образом, чтобы на религиозные организации не распространялись его положения, относящиеся к созданию, регистрации, ликвидации и управлению организациями, но по-прежнему распространялись нормы, посредственно регулирующие их экономическую деятельность. Как отмечалось авторами законопроекта, ослабление регламентации экономической, прежде всего предпринимательской, деятельности, которой в широких масштабах занимаются как подлинно религиозные, так и псевдорелигиозные организации, отвечало бы только интересам последних и вряд ли совместимо с налоговыми льготами, предоставляемыми данным организациям.
5. Часть первая ГК РФ (в ред. Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ) предусматривает два типа учреждений — частное учреждение (учреждение, созданное гражданином или юридическим лицом) и государственное или муниципальное учреждение (учреждение, созданное Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием).
Комментируемый Закон определяет правовой статус только част-ных учреждений (см. комментарий к ст. 9 Закона). Соответственно в п. 5 комментируемой статьи закреплено, что действие комментируе-мого Закона на органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, а также на государственные и муниципальные учреждения не распространяется. Как представляется, речь идет о неприменимости к указанным публичным образованиям и названному типу учреждений предусмотренных Законом особенностей правового статуса НКО. Разумеется, положение п. 5 комментируемой статьи не распространяется на регулируе-мые Законом взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления с НКО (предусмотренная в ст. 31 экономическая поддержка НКО органами государственной власти и органами местного самоуправления, закрепленный в ст. 32 порядок осуществления контроля за деятельностью НКО, установленный в гл. III порядок государственной регистрации НКО, их учредительных документов, внесения в них изменений и т.д.).
Следует отметить, что норма п. 5 включена в комментируемую статью соответствии с Федеральным законом от 10 января 2006 г. № 18-ФЗ. Однако данная норма стала согласованной с иными положениями комментируемого Закона только в результате внесения в него изменений Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях». В частности, из п. 1 ст. 31 комментируемого Закона исключено положение о том, что органы государственной власти и органы местного самоуправления создают государственные и муниципальные учреждения, закрепляют за ними имущество на праве оперативного управления в соответствии с ГК РФ и осуществляют их полное или частичное финансирование.
В пункте 2 ст. 17 комментируемого Закона предусмотрено, что преобразование государственных или муниципальных учреждений в НКО иных форм или хозяйственное общество допускается в случаях и в порядке, которые установлены законом (см. комментарий к ст. 17 Закона).